目前，国家决定对农村信用社要进行彻底的、脱胎换骨的改革，且已在浙江、江苏、山东、吉林、陕西、重庆、贵州、江西等八个省市进行改革的试点。改革的重点是产权制度和管理体制两个方面，恰恰就在这两个问题上给我们留下了种种困惑。

　　由于笔者本人没有参与改革的实践，实际情况也没有做较更深入的调查，因此，只能在理性上谈几点疑虑，为改革的进程中提供一点参考。

　　改革产权制度中的困惑

　　回顾半个多世纪的历程，农村信用社在重大历史变革时期，贡献最大，受灾最重，损失最大。先后经历了“四起四落”的痛苦折腾：

　　50年代初期，在广大农民自愿的基础上，自发组建了信用合作社，由于是真正的集体金融组织，坚持了民主办社的方针，社员充分享有民主管理权利，积极性高，对全国合作化运动高潮起了巨大的推动作用。

　　到了“大跃进”的1958年，实行“两放三统一”政策，先是将农村信用社与农业银行营业所合并组建了乡银行，后又下放给大队，几乎取消了信用社。

　　十年动乱时期，将信用社交给了贫下中农管理，将信用社的“三权”下放给公社，撤销机构，下放人员，信用社形同虚设。

　　“文化大革命”后期，按照“既是集体金融组织，又是银行的基层机构”的管理体制，成了改革的试验品，党的十一届三中全会以后，虽然强调农村信用社是集体金融组织，在恢复“三性”上下了功夫，但仍未能在性质、体制、产权、经营方针等方面有所突破，仍然隶属于农业银行，计划管理体制，国家银行的监管模式紧紧捆在信用社身上。

　　到了1997年，“行社脱钩”，由农业银行管理变成了由人民银行监管，一切基本问题未加任何大的改变。

　　上述50多年的改革与变化，不管在形式上如何体现，但有一点是固定的：即在所有制归属上是集体金融组织。

 　　然而，农信社的这次改革则要彻底摒弃集体金融组织的产权结构形式，“根据不同地区的情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂时不具备条件的地区，可以比照股份原则和做法实行股份合作制。对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制”；“在有条件的地区，将农村信用社及其县（市）联社改组为农村合作银行”；“在经济比较发达地区城乡一体化程度较高的地区……农村信用社可以实行股份改造，组建农村商业银行①”。 这样，就将统称为“集体金融组织”肢解为股份制、股份合作制、合作制、农村合作银行、农村商业银行等多种产权形式的金融组织。

　　在农村信用社的产权变革中，一些现实问题如股东群体的变化、家底的澄清、股金的升值、积累与分配、股权的设置、人员素质的提高等等，都能在改革的实践中加以妥善解决。

 　　然而，产权变革的理论障碍却使我们困惑。

　　首先，集体金融组织如何变成股份金融组织？众所周知，集体经济与股份经济是有原则区别的：第一、两种产权形式产生的理论基础不同。集体所有制的理论是马克思和恩格斯在同机会主义和无政府主义的论战中提出来的。而股份经济理论基础是建立在商品经济发展到一定阶段上的产物。

　　第二、两者所处的社会阶段不同。股份经济是一种古老的经济形式，它的原始形态在奴隶社会，封建社会已经存在，到了资本主义社会得到了空前的发展和完善。集体所有制是社会主义公有制的一种经济形式，或称为社会主义公有制的初级形式。

　　第三、生产资料与劳动者的结合方式不同。集体所有制意味着生产资料同联合劳动者在一定集体的范围内直接相结合；股份经济则不同，它的所有权和经营权是分离的，出资者并不参与股份公司的生产和经营。

　　第四、国家的参与方式不同，集体经济国家不能参股，更不能控股；股份经济国家不仅可以参股，还可以控股。

　　第五、组织形式不同。集体经济有多种形式。在工业方面有手工业社、街道办工厂、社区办工厂、乡镇企业等；在农业方面有集体农庄、有乡村集体经济、有联产承包责任制等；在流通方面有供销合作社、信用合作社等。而股份经济我国目前只有股份有限公司和有限责任公司两种，后又发展为不规范的股份合作制。

　　第六、成员的范围不同。集体经济不管规模大还是小，其组织成员都是少数，都有一定的区域限制；而股份经济则不然。它的出资者可以成千上万，谁买到该公司的股票，谁就是股东，其范围不仅可以越出县界、省界、遍布全国，而且可以越出国界，我国企业发行的B种股票和H股股票就是证明。

　　至于农村信用社从集体金融组织变革成合作金融组织，更有难以跨越的理论鸿沟。农村信用社变成合作金融组织，就应该执行1937年国际合作联盟通过并为世界各国公认的“罗虚戴尔原则”，也是合作金融必须贯彻执行的基本经营方针。罗虚戴尔原则的基本精神是：“人人为我，我为人人，入社自愿，退社自由，一人一票，管理民主，营业以诚，盈亏自负，财务公开、按贡献分配”的41字诀。后人将其概括为“五自原则”：入社自愿，自筹资金，自行管理，自负盈亏，自主分配。

　　这样就又产生了一些理论上的障碍：第一、“集体”和“合作”本身就不是等同的，把不等同的事物强捏在一起，势必造成逻辑上的混乱。第二、既是合作金融组织，其宗旨主要是服务于该组织的合作者，就不能以牟取最大限度利润为经营目标。第三、劳动力如何归属？农村信用社特别是县以上的联社，人员构成颇为复杂，既有全民职工，又有集体工和合同工，主要领导成员由政府或有关部门任命，干部按国家规定领取工资和享受福利，县以上联社主要负责人，多是国家银行干部兼任，变为合作金融组织，国家银行不再监管，这部分干部将如何安处？

　　变革管理体制中的困惑

　　回顾农村信用社从建立与发展50多年的历史，无论是交人民公社和贫下中农管理，还是由人民银行或农业银行管理，都没有脱离由银行的领导和监管。而这次的改革，明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同时国家监管机构依法实行监管，实行农村信用社自我约束、自担风险的“三位一体”的管理体制。

　　决策层之所以这样做，很显然是为了强化农村信用社与地方政府的关系，更好地发挥农村信用社服务农民、农业和农村的市场定位和经营宗旨，为发展地方经济发挥更大的作用。

　　但是，有几个问题一直萦绕在脑海中，使我们困惑。

　　首先，省级政府如何实行管理？这存在着以下几方面的问题：　　　　　　　　　　　　　

　　第一，的改革是否有悖于“政企分开”的政府职能改革的要求。政府职能改革要求政府只管政府应该管的事物，不能过多干预经济方面的事情。怎样体现“地方政府对金融企业的管理只能是间接的、宏观的管理，而不能直接干预农村信用社的业务经营活动”？我们知道，任何的管理都是具体的、细微的，不参与经营活动，如何了解真情、发现问题、具体解决？

　　第二，改革方案中明确要求，对：“农村信用社的管理由省级政府负责，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府”。我想这最终将是事与愿违。地、（市）、县乡政府是省级政府的下属单位或是派出机构，这应该是省级政府最信任的机构，都是贯彻党中央和国务院政策和制度的机构，明确说“特别是将农村信用社交由地（市）、县政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营”，这不仅是省级政府对自已下属的不信任，而且容易造成政策贯彻的断档、空白和棚架。

　　第三，改革后，农村信用社由统称的集体金融组织变成了多种形式的金融机构，有农村商业银行、农村合作银行、股份制农村信用社、股份合作制农村信用社和合作制农村信用社，多种形式的经济成份，其管理的重点形式内容应该有所区别，这使省级政府要花费大量精力和人力，制定不同的管理条例和实施细则，在当前的情况下，恐怕是难以做到的。

　　第四， 省级政府管理农村信用社的载体是建立一个专门机构来统筹全省农村信用社的行业管理 ，这个载体是成立省级联社或其它形式的省级管理的机构，而在地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

我们不知道省级这个载体的机构要多么庞大，要多少人员？因为截至今年6月底，全国共有35544家农村信用社，按全国31个省市来讲，各个省、市平均要分摊1100多家农村信用社的管理责任。其次，农村信用社划归省级政府管理后，是否分割了完整的金融系统和体系？

　　金融系统是超区域的完整体系，农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。脱离了银行系统的领导和监管，就意味着从统一的金融系统中分割出去。

　　强调农村信用社点多分散，国家金融机构人力、手段有限、鞭长莫及、难以真正管理好农村信用社，难道省级政府的人力、手段能超过触角下伸到全国各地、各角落的银行体系吗？

　　至于说农村信用社是地域性金融组织，就应该归地方政府管理，那么，城市商业银行、城市信用社、地方开发银行以及众多的非银行金融机构，也就顺理成章的划归地方政府管理，这样就肢解了统一的金融体系，极易造成金融风险、金融危机。

　　最后，农村信用社改革以后，如何顺畅结算与通汇渠道。

　　目前，我国有大联行结算体系、小 联行 结算体系，农村信用社原本就属于联行无号单位，更谈不上自成体系。划归地方以后，跨区和全国的结算和通汇就成了极大的桎梏。以往头寸的调拨，缴存提取现金、往来汇兑、划拨结算全依仗农行营业所提供服务；在同城同地还可以参加国家银行的同城票据交换，而要与异地结算就需建立通汇网络，或借助国家银行的联行系统办理。若要使资金往来顺畅、汇路畅通，就需建立自身的联行系统和结算系统，就要花费多么大的人力和财力，这一点单靠农村信用社是无力办到的。

　　如何化解金融危险的困惑

　　农村信用社是农村金融的主力军。截止到2003年6月末，农村信用社存款余额22330亿元，贷款余额16181亿元，两项指标虽然只占金融机构存款总额 的11.5％和10.8％，但农村信用社的农业贷款余额6966亿元，却占全部金融机构农业贷款总额的83.8％。

　　然而，不容置疑的是农村信用社的不良贷款率是远远高于其他金融机构的。

　　近年，我们对某一个省的农村信用社做了一次调查，其结果是令人吃惊的：这个省农村信用社的不良贷款率平均为39.8％，最好的社在20％左右，最差的社达到80％以上；亏损社达79.81％；资不抵债社为37.6％。在这个省的省会城市所辖的8家信用联社中，有高风险社5家，不良贷款率为84.6％，其中“双呆”贷款占52.7％。

　　不言而喻，农村 信用社历史包袱是十分沉重的，严重制约着农信社经营机制的转换。所以，划归省级政府管理后，消化解决历史包袱就是不容回避的、迫切而现实的问题。尽管国家给试点地区的农村信用社出台了一些扶持政策，如给保值储蓄时多支付保值贴补息予以补贴，免征或减半征收企业所得税，中央银行发放一部分专项再贷款和发行专项中央银行票据，实行灵活的政策等等。

　　但我们仍以为这只能是杯水车薪，不仅不能解决农村信用社的根本问题，而且也给省级政府背上了沉重的包袱。

　　当然，农村信用社划归地方政府管理以后，也是有很大的优越性，那就是能够更有效地组织有关部门防范和处理本地区农村信用社的金融危险，帮助农村信用社清收旧贷，打击逃废债，查处农村信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。

　　最后还要指出的是，国务院这次对农村信用社的改革，我们完全拥护和赞成。只是借助八个省、市的改革试点之机，提出几点困惑，目的是为了使这次改革能够更完善、更健康、更完美。  (阎新雷)

　　阎新雷：男 1969年出生 大学本科学历 社主任 主要从事农村金融实务与理论研究工作。