周口作为典型的农业大市，近几年农产品加工企业发展迅速，已成为全市的支柱产业，在促进经济发展，拉动税收增长方面发挥了积极作用，但由于该行业实行收购发票自开自抵的税收政策，加上现金结算监管不到位等原因，企业不同程度地存在着虚开虚抵税款现象，税负普遍偏低，一直是基层税务机关管理的重点和薄弱环节。为加强农产品加工企业税收管理，堵塞税收流失，郸城县国税局在市国税局的重视支持下，集中精力，强化责任，积极创新，勇于探索，在全县范围内深入施行农产品预约定耗管理，在不到两个月时间里就取得了积极成效。

一、推行背景

新税制实施以来，农产品加工业实行凭收购凭证抵扣税款的政策，有效地保护了农民利益，有力地支持了农业生产；但是，由于收购发票实行自开自抵的税收政策，随意性较大，为企业虚开虚抵税款提供了可能，加上现金结算监管不到位等，税收漏洞较多，一直是税务管理的重点和薄弱环节，企业税负偏低，这种现象在全省、全市普遍存在，在郸城县表现得更为明显。目前，该县以农产品为主要原料的一般纳税人生产加工业共有23户，占一般纳税人总户数的15 %， 2007年累计缴纳增值税2253万元，占全县入库增值税总量的7485万元的30%，农产品进项税额占总进项税额的比例56.75%，税负为2.59%。从此可以看出，近年来该行业进项税抵扣比例偏高，行业税负偏低。管理中存在的问题突出表现在：一是购进农产品多开收购发票金额现象难以遏制。纳税人往往采取虚开农产品收购数量或价格的方式，达到多抵扣进项税额，偷逃税款的目的；二是扩大普通收购发票开具范围，纳税人向非农业生产者购进或购进非农业初级产品也开具收购发票；三是农产品收购业务发票未纳入防伪税控系统，缺乏有效的交叉稽核手段。四是生产加工业农产品消耗量异常、非正常损耗率高的问题，无法有效监管。国税机关在实施纳税评估或办理出口退税业务时，由于没有有效的手段和相应的证据证明纳税人的农产品消耗异常，不能对超定耗部分的进项税额作出处理。

鉴于此，该局党组超前思维，大胆实践，科学规划，周密部署，集中精力，全力以赴在全县范围内深入开展农产品预约定耗管理工作。

二、主要做法

（一）加强领导，精心组织。推行农产品行业预约定耗业务性强，工作量大，时间紧迫，任务繁重，为确保此项工作的顺利开展，该局党组非常重视，及时成立了由党组书记、局长张建华任组长，副局长杜明金任副组长，其他党组成员、有关科室负责人和基层分局（所）负责人为成员的“郸城县国家税务局农产品预约定耗推行领导小组”，领导组下设办公室，副局长杜明金兼任办公室主任，并在全局抽调10名业务骨干，成立两个预约定耗指标审评测算组开展具体工作。同时，县局领导多次召开局务会议和分局（所）领导、综合业务科室参加的专题调研分析会，制定详细的推行的实施方案和工作日程，明确分工，责任到人，形成了主要领导亲自抓，分管领导负责抓、税源管理部门具体抓的推行预约定耗工作格局，为预约定耗管理办法推行工作的顺利开展提供了可靠保障。

（二）做好宣传，争取支持。推行预约定耗工作敏感性强，特别是国税部门近几年每年都开展不同类型的税收专项整治，稍不注意，一提及预约定耗，纳税人往往思想上有抵触情绪。同时，此项工作涉及面比较广，需要政府和相关部门的大力支持和配合。为此，该局积极做好对外和对内两个宣传，为预约定耗的推行营造了宽松的工作环境。对外，重点向县委、县政府领导作好汇报，争取他们对此项工作的支持；向企业做好宣传解释工作，先后召开不同类型的企业座谈会4次，着重宣传推行预约定耗的目的、意义，具体推行程序，使企业感到不仅不影响企业生产，而且有利于加强企业的管理与核算，从而得到了企业的理解和配合。对内，主要对基层税收管理员进行宣传培训，讲解推行定耗管理对提高税收管理水平的重要意义和具体工作流程，提高了大家的工作积极性和业务管理水平。

（三）强化培训，提高技能。推行预约定耗工作业务性强，牵涉到管理、测算、约谈等多个方面。市局《农产品加工业预约定耗管理办法》）下发后，该局及时分别召开了分局（所）长、税收管理员、农产品企业会议，采取以会代训的形式加强对《办法》的学习，并要求全县国税系统把推行预约定耗管理作为加强农产品加工业税收管理的重要举措，作为强化税源监控，防范虚开发票，防止税款流失的“突破口”来落实。各单位还利用周三业务集中学习，举办培训班等形式进一步加强对《办法》的学习，在此基础上，组织税收管理员对企业逐户上门宣传辅导，解释有关税收政策，动员纳税人参与预约定耗的全过程，公开、公正、公平的开展定耗测算。

（四）选准行业，确定重点。目前该县共有农产品加工业23户，正常生产经营的企业16户。针对农产品加工业征管的难点，农产品加工企业的生产经营和税收征管规律，在正常生产经营的16户企业的基础上，首先选择有代表性的行业、税收收入比重较大的企业11户，作为第一步预约定耗工作开展的重点企业。

（五）规范手续，搜集信息。在宣传发动，组织学习的基础上，各分局（所）税收管理员对辖区内的农产品加工业及时下发了《农产品加工业预约定耗通知书》、《农产品加工业预约定耗申报表》及附列资料，要求企业按时向主管税务机关报送，对未按规定报送申报表及附列资料的，税务机关责令限期改正。逾期仍未改正的，税务机关不予核准纳税人领购收购发票。然后，税务机关对企业报送的《农产品加工业预约定耗申报表》及附列资料，进行案头审核，按行业分类进行整理，提出农产品预约定耗初步意见，确保预约定耗管理办法推行工作的顺利开展。

三、具体实施

一是理论数据测算法。根据企业上报的有关资料，测算人员深入企业调阅企业前三年的涉税数据，认真分析销售收入、生产成本、外购原材料、企业经营利润等数据的变化，分析农产品收购发票抵扣进项税额的变化，求出耗用农产品的平均数量，测算定耗。

二是参照行业标准法。参照国家规定的行业定耗标准，确定农产品预约定耗，或参照县级以上政府职能部门、行业协会或从网上搜索行业产品耗料标准，作为确定农产品预约定耗行业标准的重要指标。

三是要求企业提供产品计划可行报告书，根据企业列明的事项，如：产成品所耗用的各种原材料、辅助材料及其他材料的配比，然后调查企业的实际投入产出与计划书数据差异的情况，最终确定企业农产品定耗。

四是现场测试法。实践是检验真理的标准。因此，该局按照企业生产工艺流程，组织人员利用“中试”“小试”的方法对企业进行现场测试。将一定的原材料投入生产，并记录好完工产品的数量，通过现场测算出单位产品的农产品耗用量，最终找出产品成本项目中的具体投入产出比，作为农产品预约定耗的主要依据。现场测算过程中制作测算记录，同时制作《现场测算报告》，双方参与现场测算代表人签字。

四、确定定耗指标体系

测算小组与企业财务生产人员一起，通过以上方法进行分析筛选，确定行业产品的农产品原材料消耗指标范围，然后组织税务相关人员对预约定耗指标进行确定，税企双方签字确认。目前初步建立了纺织业、农副食品加工业、食品制造业、医药制造业、皮革毛皮羽毛（绒）及其制品业等5个行业11户企业的预约定耗指标，为全面开展农产品预约定耗工作提供参考文本。

五、初见成效

一是促进了收入增长和行业增值税税负率的提高。通过推行农产品预约定耗管理，进一步加强了农产品生产加工企业税源的监控和管理，促进了税收收入的增长和增值税税负率的提高，有效地防范纳税人虚抵进项税额和隐瞒销售收入等违法行为的发生。通过预约定耗，11户企业，税负分别增加0.2至1.5个百分点，补税360万元。

二是提升了税源管理科学化、精细化水平。税源管理部门通过按季审核分析纳税人《主要产成品与农产品耗用情况表》，对农产品预约定耗执行情况进行跟踪比对，可以及时发现纳税异常，进一步防范纳税人虚抵进项税额、隐瞒销售收入的违法行为。同时，也进一步增强了税收管理员的责任意识，促进了“淡化责任，疏于管理”问题的逐步解决。

三是强化了增值税纳税评估。将推行预约定耗管理与开展纳税评估紧密结合，充分运用预约定耗数据，通过核实企业申报的销售收入与其生产能力、原材料消耗、直接费用支出等数据是否相匹配，并进一步分析纳税人是否存在虚列农产品进项税额或隐瞒销售收入的问题，有针对性地实施纳税评估，堵塞漏洞。

四是提高了企业纳税遵从度，密切了征纳关系。农产品预约定耗管理具有其科学性和可操作性，农产品加工业主要产品消耗原材料水平是客观存在的，并可测算和比对监控。税务机关通过预约定耗的办法，与纳税人就农产品定耗事项进行的事先约定，具有无形的约束力，体现了以人为本的管理理念，税收管理的透明度也进一步增强，融洽了税企征纳关系。从实际执行情况看，该办法得到广大农产品生产企业的理解、配合和认同，在一定程度上提高了纳税人的纳税遵从度。（郸城县国税局党组书纪、局长 张建华）